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试点五年 我们将迎接怎样的国家公园?

作者: 时间:2021-1-7 阅读次数:378

按照《建立国家公园体制总体方案》,我国国家公园体制试点工作已进入收官阶段。不久后,第一批国家公园将正式亮相。这将给我们带来什么改变?5年试点试了什么,又有哪些收获?近日,国家林业和草原局国家公园管理办公室副主任唐小平在参加中国网访谈时对这些问题进行了解答———

国家公园其实是生态保护措施

记者:“公园”这两个字大家并不陌生。但国家公园是我国一个新生事物。为什么要提出国家公园这个概念?

唐小平:公园和国家公园有共性,都是公共场所。但是公园,比如街心公园、城市公园,主要是为人服务的;而我们说的国家公园,严格来说它是一个生态保护措施。它保护自然生态空间,包括自然资源、生态系统以及野生动植物,主体并不是人。

国家公园有几个关键点:第一,它是国家批准设立并且主导管理的。第二,生态保护优先。它设立是为保护大面积自然生态系统,并且这个生态系统具有国家代表性。第三,它具有全民公益性,为大家提供认识自然、进入自然的机会或者条件。

我们今后要转变一个观念,国家公园的确是一个旅游场所,但它更多的是提供一种体验———在旅游的同时,能接受一些环境教育、自然教育,体验生态和大自然之美。

按照这个思路,我们把公众走进自然进行生态体验或自然教育这些活动,作为国家公园的重要职责。

为什么要提出国家公园,最主要是问题导向。

我国从1956年建立第一个自然保护区,这些年陆续建立了10多类其他保护形式,包括风景名胜区、森林公园、湿地公园等。但由于缺乏顶层设计,这些保护地交叉重叠严重,还存在多头管理问题,使管理地段碎片化,保护成效低。针对这些问题,党的十八届三中全会提出建立国家公园体制的战略设想。主要目的一是改变保护地管理按照部门设置、九龙治水的现状,形成统一规范的管理体制;二是改变按资源类别设置保护地的方式,按照“山水林田湖”实施整体保护和系统保护。

记者:国家在创建国家公园的初始阶段采取了试点方式,目前选取了10处试点,基本情况如何?为什么选这些地方?

唐小平:从2015年开始,我国陆续选取10个地方开展国家公园体制试点。第一个为三江源国家公园试点区(以下简称三江源),后来有东北虎豹、祁连山、海南热带雨林、武夷山、神农架、钱江源、南山国家公园试点区等,涉及12个省,大致面积22万平方公里,覆盖了陆域面积的2.3%。

开展试点主要是进行体制试点,对它的边界范围当时并没有进行严格勘界,所以面积比较大。像最大的三江源,有12.31万平方公里,主要保护青藏高原特有的高原高寒生态系统和特有物种;面积最小的是钱江源公园试点区,只有25.2平方公里,保护的是低海拔常绿阔叶林生态系统。你别看它小,生物多样性非常丰富,也就是说它和三江源在价值上是等同的。

10个试点区各具特点。比如东北虎豹国家公园试点区(以下简称东北虎豹),主要是在重点国有林区进行体制试点,国有林占比高,中央所有权属比重高;大熊猫国家公园试点区(以下简称大熊猫)涉及的行政单元范围最多。所以说每个试点区的保护对象以及面临的问题都是不一样的。

五年试点成效明显

记者:试点后,这些地方有了什么改变?

唐小平:5年时间不长,设立时间也有早有晚。对生态系统来说,短时间去看它的明显变化是比较难的。但从这几年监测结果来看,生态状况变化比较明显。

首要变化是自然植被状况,比如三江源或祁连山这种以天然草地为主体的生态系统,草的综合盖度上升明显;像以森林生态系统为主体的东北虎豹,森林覆盖率也提升较快。

更主要的是野生动植物的种群数量、密度明显有变化。比如东北虎豹,专家通过初步分析认为,基本稳定的定居种群已经有6个。而在前几年,它们都是在中国和俄罗斯之间迁徙,很少定居。再比如三江源,建国家公园之前,藏羚羊种群数量大约是2万只;这几年监测表明已经有7万只左右。

记者:人的问题通常是最难办的。在试点区内的普通百姓,他们在试点过程中受到什么影响?对试点工作是否满意?

唐小平:人的因素是我们管理的最重要因素。可以说把园区里面的人的活动管住,我们就达到了保护的目的。

与西方国家特别是北美的国家公园相比,我们最大的问题就是人员活动要比他们多。比如东北虎豹,有接近9万人;大熊猫有8万多人。即便把一些人口集中分布的乡镇、村子调整出去,人员还是很多。

因此,让当地社区参与到保护中来非常重要。近年来我们做了一些工作:第一,设立生态公益管护岗位。例如在三江源,我们为每一户设立一个生态管护员岗位,让1.7万户牧民既是牧民又是生态管护员。第二,对生产生活方式进行管理。划定边界,允许在边界内从事种植、养殖等环境友好、对生态影响较小的一些生产生活活动;第三,利用国家公园的一些资源搞特许经营,并让当地社区百姓和当地社区百姓成立的企业优先参与。

这样国家公园试点区内的居民收益基本不受影响,或者还有些增加。当然,这方面工作是长期任务。

记者:目前10个试点正在进行验收、评估工作,在您看来,有哪些成功的经验可以推广?

唐小平:我们正在进行总结。这次试点主要还是从管理体制上进行探索,模式比较多。比如像中央政府直接管理的模式,如东北虎豹;还有中央政府和省级政府共同管理的模式,比如跨省的,像大熊猫、祁连山等都是共管模式;还有一些是中央政府委托省级政府管理的模式,如三江源、海南热带雨林等;还有是直接由地方政府管理,如武夷山等。

通过评估,我们认为,从国家代表性或者坚持国家利益角度出发,最好的模式还是两种:一是中央政府直接管理;二是委托省级政府管理。我们认为,下一步国家公园的管理体制应该按照这两种模式来建立。

再比如,生态修复问题。以前我们强调单一要素的修复,比如林业部门主要对森林进行保护修复、农业部门对草原进行保护修复;现在通过试点,我们正把山水林田湖草作为整体进行保护和修复,效果就要好得多。这也是我们下一步需要推广的模式。以及刚才提到的当地社区参与保护的生态公益岗位也值得推广、借鉴。

主体地位体现在价值

记者:党的十九大报告提出要“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”,这怎么理解?

唐小平:自然保护地对我国来说也是一个新概念,是指各级政府批准设立或者确认,主要对自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能或文化价值实施长期保护的一个区域。和国家公园相比,保护的对象和保护的内涵要更多一些。

按照现在自然保护地体系的设想,今后自然保护地体系由三大类组成:第一大类就是国家公园,第二大类是自然保护区,第三大类是自然公园。

国家公园保护的是具有国家代表性的自然生态系统;自然保护区一般保护的是典型的或者区域性的有些价值的这些区域。所以国家公园的价值,按照现在的说法,有四个“最”来衡量它:它是生态系统最重要、自然遗迹最精华、自然景观最独特、生物多样性最富集的地方。当然还有很多其他方面的差异,比如说,国家公园今后的自然资源资产,它的所有权都是属于中央政府所有,另外它的管理层级会更高,一般都是中央政府来管理,或者委托省级政府来管理;而我们的自然保护区它的管理层级会相对低一些,主要是以地方各级政府管理为主等。

今后国家公园在自然保护地体系里面居主体地位,这不是说数量上或者规模上;而主要是价值。一是我们要确定国家公园在国土生态安全屏障关键区域里面居于首要地位;二在生物多样性富集区,包括野生动植物集中分布的区域,国家公园要居于主导地位;第三,在整个自然保护地体系里面,国家公园的价值要居于主导地位。